简讯：侯家齐律师文章被刊发在2014年《自贡政法》第三期。其观点鞭辟入里，见解独到，获得好评。附全文内容。

附件：

全民守法是构建社会可持续和谐的基础工程

——全面推进依法治国述评之一

四川双溪律师事务所律师   侯家齐

 全面推进依法治国，以其鲜明的时代特征，镌刻在党的十八届四中全会这一历史坐标上，高扬法治精神、发展法治理论、运用法治思维、创新法治方式，在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的道路上迈出了坚实的步伐。全面推进依法治国就是要求加速法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。

 法治社会是和谐社会，构建社会可持续和谐的根基在于全民守法，在于全体民众对法治的广泛觉悟，广泛认同，广泛敬仰，广泛呼应，广泛遵循。这正如法国大思想家卢梭断言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在民众的内心里”。是的，任何一个国家、一个政府、一个社会、一个组织、一个家庭，小到文明行走、勤俭节约，大到全面推进依法治国，法治的根基在于民众发自内心的拥护，法治的伟力源于民众出自真诚的信仰。

全民守法的正确路径在于：严防死守法律底线，树立法治思维，遵循法治方式，维护法治权威；构建社会可持续和谐。

丛观我国改革开放三十六年的社会发展进程，剖析一个个社会矛盾发生、发展的深层诱因，大多与涉事民众存在不同程度的非法治思维、非法治方式具有直接或间接的相关性。

涉事民众非法治思维、非法治方式主要表现在：信权不信法、信闹不信法、信关系不信法、信钱不信法、信领导不信法、信谣言不信法。比如，2012年8月，有个乡镇的村民邱某，一天早晨在邻居池塘边赶自家养的鸭子，她在地滑摔跤过程中，本能地抓住漏电的电线，当场触电死亡。从法律层面讲，这个事故是由三方面的混合过错造成的，即邻居在其池塘边架设电线，未尽安全管护义务，对邱某的死亡应负一定的法律责任；村电工未尽安全排查职责，对邱某的死亡也应负一定的法律责任；邱某自己未尽安全避让义务，则可适当减轻邻居和村电工对邱某死亡的法律责任。也就是说，邱某家属对于邱某的死亡，其维权的法律依据是充分的，维权的渠道是畅通的，可以启动人民调解机制，请求乡镇人民政府主持调解，也可直接启动诉讼程序给予救济。乡镇人民政府在这个事故中，无论如何都不是法律责任主体，都不应当承担任何赔偿责任。事故发生后，邱某的家属不是依法维护权利，而是利用某些领导人“害怕出事”、“害怕影响不好”的非法治思维，邀约几十个亲朋好友村民，围堵乡镇人民政府大门，“以死人压活人”，哭的哭、闹的闹、骂的骂，打滚耍无赖。最终迫使国家电力部门付出了38万元的财政资金代价为邱某的死亡买单。这是典型的以花钱买平安、以破坏法律底线为代价的假和谐，是不可持续的和谐。这样的闹剧、这样的假和谐，会像瘟疫一样流传，误导民众小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决，会动摇民众对法治的敬仰和遵循。

和谐社会是法治社会，是全体民众自觉遵守规矩的社会。矫正小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决的非法治思维、非法治方式，必须从社会矛盾综合治理的每一个案件做起。比如，2013年4月，某汽修厂的一位副经理，因公出差到云南；出差期间，与朋友聚会，酗酒突发脑溢血死亡，这肯定不属于工伤死亡。但死者家属一口咬定“是工伤死亡”，要求“150万元”赔偿。未能与汽修厂老板之间达成一致意见。死者家属就走极端，在汽修厂大门口“搭设灵堂”；其间，也有来自各方面的力量去说服、动员、压制汽修厂老板屈从死者家属的非法诉求，建议老板参照国家工伤赔偿标准给予赔偿，引导老板“人性化”、“以人为本”。但汽修厂老板坚决抵制死者家属的非法诉求，只同意自愿赶个3万元的人情礼金。死者家属在非法搭设灵堂30天后，因自身的心理防线崩溃、自动拆走了非法搭设的灵堂，无果而终。从法治社会建设层面考量，这个案例具有良好的法治宣传教育价值，它可告诫广大民众：没有法律依据的诉求，不符合法律规定的愿望，不能滥用“人性化”、“以人为本”的“人权保障原则”，不能通过闹访等非法治思维、非法治方式获得诉求满足。

邱某之死和副经理之死，这两个处理结果完全相反的案件，或许可折射出各级政府部门在消解社会矛盾中，培育全民守法的正确路径在于：严防死守法律底线，树立法治思维，遵循法治方式，维护法治权威；构建社会可持续和谐。

增强普法宣传教育的实效性，是实现全民守法的必然路径。通过贴近民众生产生活实际、文化情感认知实际，以生动活泼地、丰富多彩地、行之有效的普法宣传教育活动，引导民众树立法治思维，培养法治方式，知法守法，明确法律预期，敢于担当法律责任，为构建社会可持续和谐奠定坚实的民众基础。

比如，当前面临的“非法吸收公众存款”这一重大复杂的影响社会和谐稳定问题，呈现出“点多、面宽、量大、隐秘，涉案主体多元”的特点，谁也弄不清楚“非法吸收公众存款”的受害民众到底有多少？涉案金额到底有多大？没有暴露出来的时候，风平浪静；一旦暴露出来，惊心动魄，的确令人关注、令人担忧。

从法律层面剖析，“非法吸收公众存款”涉及三个方面的法律关系：

第一个是民事法律关系，即平等民事主体之间的债权债务关系，无论是张三与王四之间的一对一借贷关系，还是张三通过王四把自己的钱转借贷给黄五的借贷关系，并不改变这种民事法律关系的性质。张三把自己的钱存入银行，资金的月回报率仅为4%左右，而把自己的钱借贷给王四或转借贷给黄五，资金的月回报率至少为20%，有的竟然高达30%、40%、50%.....甚至100%，这是资金的高回报率对张三的诱惑。张三作为完全民事行为能力主体，他应当接受“平等自愿原则”、“权利义务对等原则”、“收益风险共担原则”的约束，也就是他应当承担法定的风险预期后果。

第二个是行政法律关系，它主要覆盖当前的小额贷款公司、担保公司、金融仓储公司和投资理财咨询公司等非金融机构。根据我国现行法律、法规、规章、政策的规定，小额贷款公司只能用自有的、合法的资金，在规定的贷款利率范围内发放小额贷款，不准吸纳公众存款；担保公司既不能发放贷款，更不准吸纳公众存款，只能从事银行贷款担保业务；金融仓储公司只能从事期货、动产质押等银行贷款担保质押业务；投资理财咨询公司适用工商行政登记的普通管理规定，本来不应当、也不能够牵扯金融业务。但客观现实是：小额贷款公司、担保公司、金融仓储公司和投资理财咨询公司等非金融机构，大多利用民众追求资金高回报的心理愿望，逃避行政法规监管，秘密从事“非法吸收公众存款”活动。比如，某担保公司实施“非法吸收公众存款”，一般分三个步骤：第一步，张三到担保公司申报登记——自有100万元闲置资金可提供贷款，贷款期12个月，要求月回报率25%；第二步，王四到担保公司申报登记——本人因某个投资项目需要借款100万元，借款期12个月，能够承受的借款利率50%；第三步，担保公司主持张三与王四之间“一对一”签订借款合同，督促合同履行和风险观察，担保公司可从中获利25%。由于“非法吸收公众存款”活动的极端秘密性，单笔债权债务法律关系在形式上的独立性，加之“非法吸收公众存款”引爆债务危机的潜伏期比较长；所以，的确很难发现，很难对其实施有效的行政监管和取缔。

目前的法律、法规、规章、政策，对于自然人实施“非法吸收公众存款”，尚无行政监督依据；值得立法者关注。

第三个是刑事法律关系，“非法吸收公众存款”积累到一定数量、一定期限后，自然引发的涉及民众切身利益的债务危机。为了消除这一社会不稳定因素、减少民众切身利益遭受侵害，根据受害人的报案，可启动刑事救济程序。

但刑事救济程序并不能替代受害人启动清产核资、清偿债务的民事救济程序，也就是受害人的债权清偿，还得依靠受害人自己依法实现，很难通过刑事程序附带实现。

“非法吸收公众存款”引发债务危机的潜伏期可长可短，比如，龙某涉嫌“非法吸收公众存款罪”，潜伏期长达四年之久，即他从2010年开始从事“非法吸收公众存款”活动，对认识的、不认识的贷款人，他都与其“一对一”形成借贷关系，月利息率一般为20%。至2013年11月案发前，从不用贷款人催收，他会按月支付利息，给民众造成“诚实守信”的虚假现象，导致上100人受骗上当，上1亿元资金无法追回。正处于潜伏期的类似案例应该不在少数。

其实，民众为追求资金的高回报率，参与到“非法吸收公众存款”的债务链条中，资金的风险性不仅仅是一个法律问题，更是一个经济常识问题。“非法吸收公众存款”的资金回报20%、30%、40%、50%.....甚至100%的财务负担，无论其债务链条拉得多么长，最终都要全部转嫁到实体经济承受。而实体经济正常的年平均投资回报率远远低于“非法吸收公众存款”的财务负担，比如，全国工业平均利润率仅约5.7%；所以，实体经济一旦使用了“非法吸收公众存款”,犹如“吸毒”一样的可怕，极易陷入“高利贷”怪圈而不能自拔。由此可知，“非法吸收公众存款”的债务链条断裂是必然的，只是一个量的积累和质的演化过程而已。

普法宣传教育应当高度关注这些重大复杂的社会问题，大造声势，引导民众声讨“非法吸收公众存款”，形成全民抵制、揭露、打击、远离“非法吸收公众存款”的社会氛围。已经遭受“非法吸收公众存款”侵害的民众，要敢于担当、敢于面对，不能转嫁责任，不能迁怒于政府；要善于用法治思维、法治方式维护权利。这就是法治社会的基本规则。

将普法宣传教育纳入国家治理体系的常态化轨道，是培育全民守法的又一有效途径。

比如，荣县保华镇红豆树村五组的部分社员和生产队在上世纪70年代末，共同出资开了一个“社队联办”小煤窑。国家在1984年发布政策规定生产队不能再办小煤窑；于是，该小煤窑就转让给了红豆树村民委员会，当时的转让协议约定：如果今后国家征占这个煤窑，在国家的补偿款中，参与投资的部分社员和生产队获得40%的补偿款，村民委员会得60%的补偿款。这个煤窑先后经过8次转让。这个煤窑在2007年6月，因自贡市小井沟水利工程建设而关闭。虽然国家财政对这个煤窑的财政补偿款高达1500万元，但这个煤窑关闭时已负债约2500多万元。荣县保华镇红豆树村五组的全体村民凭着1984年的转让协议约定，强烈要求对这个煤窑获得的国家财政补偿款行使40%的分配权；涉法信访，闹得很厉害，最终造成全社村民于2012年7月18日阻挡工程建设施工的群体性事件。荣县保华镇人民政府邀请笔者前往现场，充分听取村民代表陈述事实，表达诉求；之后，笔者向村民详细地、浅显易懂地介绍法律规定，让村民终于明白国家财政补偿款1500万元在这个煤窑的分配顺序是：（1）清偿拖欠的职工工资、工伤待遇、社会保险费；（2）清偿拖欠的国家税金；（3）清偿2500多万元的普通债务，（4）如有结余，投资人才有获得补偿款分配的机会。同时特别明示：根据权利义务对等原则，如果村民的确坚持参与这个煤窑的财政补偿款分配，就必须整体承担清产核资、债务清偿责任，说不定到时还要倒拿钱出来清偿债务，请大家一定要谨慎行事......。

笔者通过长达五个多小时的艰难交流、沟通，使村民终于知道了法律的规定：一旦对财政补偿款1500万元享有权利，就要承担这个煤窑的相应义务。这个37年前的遗留问题导致的群体性事件，通过真切的、严谨的、正确的普法宣传教育，一次性地彻底地得到了化解。这或许算是普法宣传教育的成功尝试。

增强普法宣传教育实效性，催生法治社会，使全体民众达到四种境界：第一境界，不敢违法，体现民众对法治权威性的畏惧，对法律强制性惩罚的害怕，对刑事制裁的恐惧，是对守法的底线要求和被动性接受，是全民守法的初级形态。第二境界，不愿违法，体现民众对法律的尊敬，对司法权威的崇拜，对国家公权力的敬仰，是对守法的内心自愿和高度认同。第三境界，不能违法，体现民众对法律制度的信任，对司法公正的认可，对法律责任和法律后果的确信，是对守法的自律和一般感性认同。第四境界，自觉守法，体现民众对法治的信仰，对法律价值和法律精神的追求，是对守法的高度自觉和理性认同，是全民守法的最高层次，也是最难达到的境界。

全民守法是构建社会可持续和谐的基础工程，任重道远。正如十八届四中全会强调：法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

2014年10月27日

[注：该文已刊发在2014年《自贡政法》第三期]